在中央政府明确提出全面推行预算绩效管理后，"每一笔开支都要讲求效果，达不到效果就要追究责任"的原则已深度融入财政资金的配置与使用环节。为促使这项改革真正落到实处，多个地方的审计机关也将目光聚焦于此。

最近，若干省份陆续发布了本行政区域2025年度预算执行及其他财政收支审计工作报告（以下简称审计报告），报告中揭示了部分部门和单位在预算绩效管理上暴露出的短板。这些短板集中表现为：部分项目在审批拨付预算时，未能配套下发相应的绩效目标；部分绩效目标制定缺乏科学性与合理性，有的缺少具有针对性的衡量指标，有的指标根本无法用数字加以衡量；一些部门和单位的绩效自我评估结果与实际不符；绩效评价的结论未被纳入下一轮资金分配决策之中。

这些预算绩效管理领域的顽疾究竟从何而来？又该如何破解？

预算绩效管理是政府整体绩效管理体系中的关键一环，其核心是以预算为核心对象展开绩效管控，把绩效管理的思维与方法渗透到预算编制、执行、监督的每一个阶段，最终实现绩效管理与预算管理的深度融合。

过去，一些部门和单位存在"重花钱、轻效果"的倾向，某些领域财政资金低效运转、大量闲置沉淀、甚至造成损失浪费的现象比较严峻。为此，2018年中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），提出要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理制度框架，推动预算管理与绩效管理一体化运行，从而提升财政资源的配置效率和资金使用效益，打破预算资金分配中长期固化的格局，增强预算管理能力和政策落地实效，为经济社会高质量发展提供坚实支撑。

此后，各省市纷纷加速推进预算绩效管理体制改革，在优化资源配置、提高资金使用效能等方面取得了阶段性成果。然而在实际操作中，部分部门和单位在预算绩效管理层面仍面临诸多困境。

例如，山西省审计报告提到，省级财政部门在审批拨付预算时，有47个项目共计299.49亿元的绩效目标未随预算一并批复下达。天津市审计报告则显示，2021年至2025年间，财政部门拨付的6.41亿元市级补助资金均未同步核定项目绩效目标。

上海财经大学公共绩效研究院研究员刘国永向第一财经表示，《意见》中已有明确规定，各级财政部门必须把绩效目标的设定作为编列预算的前提条件，强化对绩效目标的审查把关，确保绩效目标与预算同步审批、同步下达。他指出，绩效目标管理是整个预算绩效管理体系的基础性环节，也是预算编制和预算审核的重要参照。换言之，预算与绩效目标是预算管理中地位相当的两大核心要素。但目前各方对绩效目标的重视程度仍然不足，目标与预算之间的衔接紧密度不高，在推进绩效目标管理的过程中，"目标归目标、预算归预算"的脱节现象依然十分突出。

"有些地方并未真正意识到绩效目标的关键意义，在拨付预算时也就顺带忽略了目标审批的重要性。缺少规范的绩效目标审批和下达程序，后续的绩效跟踪、动态监控乃至终期评价便失去了基本依据，预算绩效管理容易沦为走过场，更不可能对预算管控产生实质性的支撑和约束力。"刘国永如是说。

预算绩效目标堪称整个预算绩效管理的核心灵魂。一套完整的绩效目标不仅涵盖产出指标和成本指标，还应包含经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响以及服务对象满意度等多维度绩效指标。但在实际操作中，不少部门和单位在项目绩效指标的设计上存在明显缺陷。

内蒙古自治区审计报告发现，7个部门的42个项目绩效目标严重偏离实际情况，有的目标定得过低，有的通篇采用"显著提升""持续下降"之类无法精确度量的表述。天津市审计报告揭示，财政部门2025年将市级及下辖16个区的居家养老护理补贴市级补助资金绩效目标统一套用同一套指标，缺乏差异化设计。另有10家单位的12个项目绩效指标设定粗放、颗粒度不够，无法起到源头管控的作用。山西省审计报告则指出，29个项目涉及56.88亿元预算存在绩效目标制定不科学、不全面，应当量化的指标却未予量化等问题。

刘国永判断，绩效目标设定不够科学合理是当前制约预算绩效管理整体质量的首要瓶颈。

"一些地方对绩效目标的理解停留在表面层面。绩效目标最根本的价值在于服务于预算编制——没有清晰的绩效目标，预算本身就无从编起，更遑论谈预算的精准性。部分地区把编制绩效目标当作一项应付式的行政任务，既没有做到绩效目标编制与预算编制同步推进，也没有将目标审核确立为预算审核的前置依据，更没有落实'先调目标、再调预算'的工作顺序。"刘国永说。

他进一步指出，一些地方在项目绩效目标设计上存在逻辑层面的硬伤。合理的绩效目标应当遵循"效果目标→产出目标→成本目标"的递进逻辑，而现实中往往是先把预算额度敲定，再去编写或事后补充绩效目标，这本质上属于因果颠倒，也由此引发了认知上的偏差。

刘国永还谈到，从绩效指标设计的操作层面来看，需要统筹考虑成本指标与产出的数量和质量之间的关系，其中产出质量指标是影响产出支出标准的关键变量。在质量指标的设计上，很多地方仍以定性描述为主，难以与定额标准和支出限额建立起有效关联。此外，效果指标的定性化处理是最为普遍的做法。大量效果指标缺乏可量化的路径，而且从效果目标到产出指标之间如何搭建逻辑链条和计算模型也相当复杂。因此，效益指标设定这一根本性难题，实际上牵制了整个绩效目标管理的水准，进而削弱了预算管理的科学性。

在预算绩效管理流程中，各职能部门和单位需对预算执行状况以及政策和项目的实施成效进行绩效自我评估。但在执行过程中，出现了部分单位未开展自评、另一些单位自评结果严重失真的情况。

山西省审计报告披露，3个部门共22个项目、202.68亿元预算未进行绩效自评；5个部门单位涉及7个项目、1.28亿元预算的自评结果不够真实。河北省审计报告反映，4个部门的5个下属单位共39个项目的绩效自评要么不属实，要么未按规范开展中期评估。内蒙古自治区审计报告指出，4个部门的绩效自评结果严重失实，明明绩效指标未完成却给出了满分或优秀的自评等级。

刘国永分析认为，部门和单位绩效自评结果不准确的深层原因，首先在于绩效目标本身的编制就不够科学和精准。绩效自评本质上是对目标完成程度的检验，如果目标本身就不准确，自然无法正确回答绩效目标与实际绩效之间的对应关系。与此同时，也不排除一些单位为完成考核任务，在自评过程中并未对绩效目标进行深入研究和复盘，仅凭表面数据和笼统现象作简单回应，自评打分普遍偏高，完全无法折射出项目真实的绩效面貌。

"此外，财政等主管部门也难以对自评质量进行实质性监管，加之预算一体化信息系统在设计上尚未建立起各数据模块之间的交叉验证机制，无法为目标质量的把控提供有效技术支撑。这些因素叠加在一起，很容易使绩效自评流于表面。"刘国永说。

为加强预算绩效管理，许多地方已将项目预算绩效评价结果与后续年度的预算安排和资金分配直接挂钩——对绩效优良的项目给予资金倾斜和优先保障，对绩效不佳的项目则削减预算额度或暂缓安排。然而，仍有部分部门和单位并未真正将绩效评价结论用起来。

例如，广西壮族自治区审计报告指出，2个部门下属51个单位的65个项目连续两年预算执行率均不足50%，但2025年仍未依据2024年的绩效自评结果相应压缩预算规模，涉及资金达2.50亿元。

刘国永认为，绩效评价结果难以落地应用，一方面取决于评价结论本身的科学性和公正性，另一方面要看评价过程是否真正聚焦于预算本身。目前很多评价工作侧重于项目管理层面，对预算维度的关注明显不够，也就是说，绩效评价并没有回答"要实现既定绩效目标究竟需要多少预算"这个核心问题，因此评价结论天然无法对预算管控构成有效约束。这正是预算绩效管理面临的根本性命题——如何切实服务并提升预算管理的科学化水平，才是预算绩效管理的终极追求。

近年来，从中央到地方均在持续加码预算绩效管理力度。例如，强化预算绩效管理已被列为财政科学化管理的一项重点议题。"十五五"规划纲要在谋划完善现代财政制度时，专门提出要进一步加强预算绩效管理及其执行监督。

具体而言，去年财政部完善了贯穿全流程的预算绩效管理机制，组织开展对新立项和到期续建重大项目的预先绩效评估，评估结论作为项目立项、优先级排序以及申报预算的必要条件。同时强化绩效目标管理，加大绩效目标审核力度，不断提升目标设定的品质和约束效力。全面推开绩效动态监控，督促各部门用好监控成果，及时发现偏差并作出调整纠正等。

刘国永建议，